Descripción de los aspectos sustantivos
La comunicación fue presentada por D.C. (en adelante: “el menor”), un ciudadano español que residía con su familia en Alemania, por presuntas violaciones de sus derechos en virtud de §2(1), §3, §4 y §12(1) de la CDN por habérsele negado su derecho de voto en las elecciones locales, por motivos de edad.
El niño, que tenía 16 años en el momento de los sucesos en cuestión, deseaba votar en las elecciones municipales locales en el ayuntamiento de Perl, en Sarre, Alemania (en adelante: “el Estado parte”), que estaban programadas para junio de 2015. En abril de 2015, el niño presentó una solicitud en la Oficina Electoral del ayuntamiento de Perl para poder ejercer su derecho a voto, pero el ayuntamiento rechazó en definitiva su solicitud alegando que no cumplía los requisitos de edad mínima (18 años), como lo estipula la ley electoral local. De este modo, al final, las elecciones se celebraron sin que el menor pudiera votar.
En julio de 2015, el mejor interpuso una demanda con el Tribunal Administrativo de Sarre que fue desestimada en noviembre de 2016 por el Tribunal, el cual consideró que excluir a menores de 18 años del derecho al voto estaba justificado y mencionó la falta de “madurez política y discernimiento” de los niños y niñas para ejercer dicho derecho (Decisión, párrafo 2.5). El niño apeló contra la decisión del Tribunal Administrativo ante el Tribunal Administrativo Superior de Sarre, pero sus alegaciones se rechazaron en noviembre de 2017. Cabe señalar que el niño informó al Comité de la CDN que el razonamiento de la decisión del Tribunal Administrativo Superior no se le notificó en el momento de la comunicación.
En su comunicación, el niño alegó que el resultado de las elecciones locales afectaba a su vida como residente y que la exclusión de los niños, particularmente los de 16 años que son mayores y tienen más experiencia, violaba su derecho a expresar sus puntos de vista y ser escuchado en asuntos que afectan a sus vidas (§12(1) CDN); que excluir a los niños y niñas del derecho al voto, el cual es “un derecho político fundamental y la base de la democracia” (Decisión, párrafo 3.3) viola el principio de la no discriminación, especialmente a la luz de las recientes decisiones de varios Estados miembros de la Unión Europea para reducir la edad para votar (§2(1) CDN); y que una restricción legislativa respecto al derecho al voto va en contra de su interés superior (§3(1) CDN). Por lo tanto, y para poder cumplir con la CDN, la comunicación sostiene que se requiere una “acción legislativa inmediata” para reducir la edad para votar a 16 años (Decisión, párrafo 3.5).
Cuestiones procesales
El Estado parte, en las observaciones presentadas en enero de 2019, alegó que el hecho de que el niño no haya presentado sus denuncias al Tribunal Constitucional de Sarre (ni a otros tribunales nacionales) privó al Tribunal Constitucional de la oportunidad de comentar sobre la solicitud de la CDN con respecto a la ley electoral local, lo cual hacía que la comunicación fuese inadmisible en virtud de §7(e) 3PF-CDN. Además, el Estado parte presentó un recurso de inadmisibilidad en virtud del §7(d) del 3PF-CDN, en el que afirmaba que el niño no proporcionó información en cuanto a si el asunto también se había remitido a otros organismos internacionales para su examinación.
El niño, en sus comentarios presentados en abril de 2019 respecto a los reclamos de admisibilidad del Estado parte, sostuvo que, con el rechazo de sus reclamos por parte del Tribunal Administrativo Superior de Sarre, todos los recursos internos disponibles y efectivos básicamente se habían agotado. De hecho, el niño observó que hubiera podido interponer una denuncia ante el Tribunal Constitucional de Sarre, pero que presentar recurso por medio de esa vía no tenía, en su opinión, “ninguna posibilidad de éxito”, ya que el Tribunal Constitucional ya había defendido previamente la exclusión categórica de la niñez del derecho al voto (una posición con su base en la Ley Fundamental alemana y la jurisprudencia permanente del Tribunal Constitucional Federal -ninguna de las cuales defiende el derecho a votar de los niños y las niñas). En esas circunstancias, el niño alegó que una apelación al Tribunal Constitucional no debería considerarse capaz de “dar lugar a un remedio efectivo” (§7(e) 3PF-CDN) y que en consecuencia el Comité de la CDN debería tener en cuenta todos los recursos internos disponibles (relevantes) para que se hayan agotado (Decisión, párrafo 5.2; 3.6). En relación con el reclamo de admisibilidad relativo al §7(d) del 3PF-CDN, el niño sostuvo que la comunicación no se presentó a otros organismos internacionales para su revisión.
Conclusiones
En mayo de 2019, el Comité de la CDN decidió considerar la admisibilidad de la comunicación, en virtud de los requisitos del 3PF-CDN, de manera separada del fondo del caso.
El Comité de la CDN, en primer lugar, consideró la comunicación admisible con respecto al §7(d) del 3PF-CDN, dada la aclaración del niño de que el asunto no se había examinado según otro procedimiento de investigación o solución internacional. Pero, en segundo lugar, la declaró inadmisible, por no haber agotado los recursos internos, con arreglo al §7(e) del 3PF-CDN.
A este respecto, el Comité de la CDN sostuvo que mientras que el §7(e) del 3PF-CDN exige que los autores agoten todos los recursos internos disponibles, esto debe interpretarse como relacionado solo con aquellas vías judiciales y/o administrativas que pueden ofrecer una “posibilidad de reparación” razonable y objetiva (Decisión, párrafo 6.5). De este modo, en los casos en que la legislación nacional desestimaría inevitablemente las reclamaciones o en los que la jurisprudencia establecida de los más altos tribunales nacionales impediría resultado positivo, no es necesario agotar los recursos internos. Sin embargo, el Comité de la CDN sostuvo que “las meras dudas o suposiciones sobre el éxito o la eficacia de los recursos” no son suficientes y no eximen a los autores del requisito del agotamiento de los recursos internos (Decisión, párrafo 6.5). Respecto a la comunicación en cuestión, el Comité de la CDN consideró que el niño debió haber interpuesto un recurso ante el Tribunal Constitucional de Sarre en el momento de los sucesos para poder cumplir el requisito del §7(e) de 3PF-CDN. Afirmó que sus alegatos de que una apelación no habría tenido posibilidad de éxito no estaban justificados (por ejemplo, al presentar jurisprudencia pertinente) y que al Tribunal Constitucional de Sarre se le debió haber dado la oportunidad de interpretar la Constitución a la luz de los alegatos del menor y las disposiciones relevantes de la CDN.
Comentario
Esta comunicación constituye la primera vez que el Comité de la CDN se involucró con el asunto del “derecho al voto” de menores de 18 años de edad, con arreglo al mecanismo del 3PF-CDN. Si bien la comunicación se consideró inadmisible por razones de procedimiento y no se examinó en cuanto al fondo, la decisión plantea aspectos de interés que merecen atención especial respecto al agotamiento de los recursos internos y el acceso de niños y niñas a la justicia, la discusión sobre los derechos políticos de los niños y las niñas desde una perspectiva de la CDN y, el potencial del 3PF-CDN para abordar y resolver este (y otros) problema controversial.
En primer lugar, se puede argumentar que la decisión del Comité de la CDN de declarar la comunicación inadmisible, aduciendo el no agotamiento de los recursos internos, no está suficientemente fundamentada y falla en considerar los obstáculos a los que se enfrentan los niños y las niñas en relación con su acceso a la justicia. El Comité de la CDN afirmó que el niño debió haber presentado pruebas (jurisprudencia anterior) para justificar su reclamación de que una apelación ante el Tribunal Constitucional de Sarre no habría tenido “ninguna posibilidad de éxito” (Decisión, párrafos 6.5, 6.6) El requisito hace recaer la carga probatoria solo sobre el niño pese al hecho de que 1) el Estado parte no respondió (y, por lo tanto, no objetó) a esta reclamación y 2) que el Estado parte también tiene acceso (presumiblemente un acceso más fácil y completo) a la jurisprudencia pertinente y los procedimientos judiciales previos sobre el asunto en cuestión (derechos de voto constitucionales y niños/niñas) y que, en consecuencia, el mismo Estado parte debió haber presentado esto en sus observaciones sobre la admisibilidad (ver y comparar: Decisión del Comité de la CDN (disentimiento): Fermín et al. c. España). Además, la decisión del Comité de la CDN, en la que se declara que el niño debió haber apelado ante el Tribunal Constitucional de Sarre, no aborda los desafíos que enfrentan los niños y las niñas en relación con su acceso a la justicia (Liefaard (2019)). Esto es particularmente importante en el contexto de los procedimientos constitucionales y administrativos, que son jurídicamente complejos y -como (normalmente) no involucran a niños y niñas como actores- posiblemente no usen las mismas normas, protecciones o mecanismos diseñados para permitir su participación y el acceso a la justicia como en otros procedimientos judiciales en los que se incluye a los niños y las niñas con más regularidad (por ejemplo, atención, derecho familiar, justicia juvenil, etc.). De este modo, la recomendación de que los niños y las niñas cuestionen las normas que supuestamente violan sus derechos en virtud de la CDN -también ante los Tribunales Constitucionales- puede ser compleja y, en última instancia, tener un impacto negativo en su acceso al Comité de la CDN mediante el 3PF-CDN.
En segundo lugar, una mayor atención al razonamiento del Comité de la CDN parece implicar que la CDN puede -y debe- tener influencia en los tribunales nacionales al abordar reclamos sobre el derecho al voto de los menores de edad. Tal como se describió, el Comité de la CDN sostuvo que al Tribunal Constitucional de Sarre “se le debió haber dado la oportunidad de interpretar la Constitución de Sarre a la luz de los reclamos del autor y las disposiciones de la Convención invocadas por este”, y que dicha moción “no debe considerarse condenada al fracaso simplemente debido a los textos constitucionales actuales y unos cuantos precedentes generales” (Decisión, párrafo 6.6). De este modo, el Comité de la CDN parece sugerir que a) los tribunales nacionales deben abordar e interpretar las disposiciones de la CDN cuando deciden sobre el derecho al voto de los niños y las niñas y b) que los textos constitucionales y los precedentes jurídicos que impiden a los niños y las niñas votar, no necesariamente “bloquean” una apelación de cambio, cuando se basa en la CDN.
De hecho, la CDN es el primer instrumento jurídicamente vinculante que estableció los derechos civiles y políticos de los niños y las niñas, incluidas las libertades fundamentales (es decir, la libertad de expresión, pensamiento y conciencia, asociación y reunión pacífica) e introdujo el concepto autonomía progresiva. A mayor edad y madurez (competencia) el niña o la niña necesita menos orientación y debe disfrutar de una mayor capacidad de acción en la toma de decisiones y en el ejercicio de sus derechos en virtud de la CDN, incluso en el contexto político (§5, 13-15 CDN; CRC GC 20 (2016), párrafo 2). En concreto, el derecho a ser escuchado (§12(1) CDN), que está ampliamente conceptualizado como “participación”, es importante en la discusión sobre el tema del voto y los derechos políticos de los niños y las niñas. Esta disposición permite que un niño(a) (o un grupo de niños(as) exprese su opinión en todos los asuntos que le afectan, incluso en la esfera política, y exige que esas opiniones no solo sean escuchadas, sino que también se tengan debidamente en cuenta y se tomen en consideración seriamente (CRC GC 12 (2009)).
Además, los derechos políticos de los niños y las niñas, y la cuestión del derecho al voto de los adolescentes, permanecen en el subdesarrollo desde una perspectiva de la CDN. Mientras que la CDN no otorga a los niños y las niñas un derecho al voto, y el Comité de la CDN observó, en 2009, que el derecho a ser escuchado no implica un “mandato político general” (ACNUDH, 2007; CRC GC 12 (2009), párrafo 27), el Comité también comentó sobre la cuestión del derecho de los adolescentes a votar en recientes años, y vinculó la discusión a las disposiciones de la CDN. Por ejemplo, el Comité de la CDN reconoció el “potencial” de los y las adolescentes en el contexto político e interpretó el §12(1) de la CDN “como un instrumento de compromiso político y civil” (CRC GC 20 (2016), para 24), y acogió con beneplácito las iniciativas para bajar la edad para votar y recomendó a los Estados partes que consultaran a los adolescentes sobre el tema (véase CRC CO Reino Unido e Irlanda del Norte (2016); CRC CO Irlanda (2016); CRC CO Austria (2012)). La cuestión de los derechos políticos de los niños y las niñas y su significado y alcance en virtud de la CDN, (aún) requiere mayor conceptualización y atención académica. Siendo así, el razonamiento de la decisión, cuando se toma junto con las recientes opiniones del Comité de la CDN, sugiere un papel más fuerte de la CDN con respecto al derecho a voto de los y las adolescentes.
En tercer lugar, la comunicación es uno de los pocos ejemplos (posiblemente, el único hasta ahora) en los que la solución solicitada por el Comité de la CDN no solo afectaría al niño en cuestión o a un grupo de niños y niñas en un contexto particular (por ej., migración, niños separados de sus padres, etc.), sino a todas las niñas y niños en el Estado parte. Hasta la fecha, la mayoría de las comunicaciones presentadas al Comité de la CDN solicitaban acciones individuales en nombre de los autores menores de edad para remediar la violación de sus derechos (ya sea a través de compensaciones o la revisión de la decisión del Estado parte, etc.). Véanse, por ejemplo, los comentarios de casos de Vandenhole y Turkelli (2018); Sloth-Nielsen (2018); Cerandas (2020)). De hecho, el Comité de la CDN, al determinar una violación en sus decisiones, ha exigido a los Estados parte que tomen medidas para evitar similares violaciones en el futuro e incluso ha solicitado que se enmiende la legislación y se cambien las prácticas del Estado (véase Morlachetti 2019). Aun así, parece que el impacto de estas decisiones se limita en gran medida al niño o niña en cuestión o a un grupo de niños o niñas en el contexto particular o la situación planteada.
En la presente comunicación, el niño solicitó una “acción legislativa inmediata” para bajar la edad para votar (Decisión, párrafo 3.5). Esta es una medida bastante extrema, que afecta a todos los niños y niñas en el Estado parte (al menos a aquellos mayores de 16 años) y que conlleva importantes implicaciones constitucionales, políticas, legales, sociales y presupuestarias. De hecho, el Comité de la CDN podría haber decidido que el Estado parte permitiera que el niño presentara el caso ante el Tribunal Constitucional de Sarre para su revisión, aun cuando esa decisión tenga un peso político considerable y podría haber tenido un impacto a gran escala en el Estado parte. Esto se complica aún más por el tema de la comunicación. Tal como se describió, la CDN no establece un derecho al voto para los adolescentes y no hay consenso al respecto. A nivel mundial, los adolescentes todavía suelen estar excluidos del derecho al voto y no son (plenamente) aceptados como titulares de derechos políticos (véase Nolan, 2014). Si bien en años recientes, varios Estados parte, incluidos Estados miembros de la UE, han decidido bajar la edad de votar para elecciones nacionales y/o locales (por ejemplo, Austria, Escocia, Estonia), parece que no estamos (¿aún?) en un “momento crítico” para establecer fácilmente un derecho al voto para los adolescentes en el ámbito internacional.
Esto plantea cuestiones importantes respecto a la autoridad y legitimidad del Comité de la CDN cuando emite sus opiniones en virtud del 3PF-CDN. ¿Exigirá el Comité de la CDN a los Estados partes que tomen medidas, incluso cuando tengan amplias implicaciones? ¿Incluso cuando afectan a todos los niños o niñas o grupos grandes de estos(as)? ¿Argumentará de forma progresiva sobre los derechos de la niñez, incluso en cuestiones controvertidas con consenso mundial limitado? Esto es particularmente interesante dado que las decisiones del Comité de la CDN en virtud del 3PF-CDN no son vinculantes, pero requieren “debida consideración” de los Estados partes implicados (§11(1) CRC OP3). Esto requiere prudencia y una base jurídica sólida para garantizar que las decisiones del Comité se respetan y se aplican en la práctica. Con todo, ¿Podría sostenerse que el carácter no vinculante de las decisiones también puede proporcionar, en ocasiones, más libertad para que el Comité de la CDN introduzca ideas innovadoras?. En cualquier caso, si bien la presente comunicación se declaró inadmisible, es probable que sigan otras comunicaciones similares sobre el tema del derecho al voto de adolescentes (véase Zlotnik Raz, (2020)). Esto requiere un análisis más detallado para poder comprender los desafíos del Comité de la CDN en sus procesos de toma de decisiones y garantizar que el 3PF-CDN pueda proporcionar acceso efectivo y significativo a la justicia para los niños y las niñas a nivel internacional (en todos los asuntos que afecten a sus vidas).